Diesel-Emissionen: Fahrverbote für Diesel-Pkw?

Wir hatten uns in AUTOHAUS 07/2017 mit Zahlen zum Abgasausstoß von Diesel-Pkw, den Vorschriften zur Luftreinhaltung und den möglichen Rechtsgrundlagen für diskutierte Fahrverbote beschäftigt. Konkreter Anstoß der Diskussion über drohende Fahrverbote für Diesel-Pkw in Ballungsräumen sind erstinstanzliche Entscheidungen verschiedener Verwaltungsgerichte, die - jeweils in dieselbe Richtung weisend - den betroffenen Ländern und den dort zuständigen Behörden auf Betreiben von Umweltverbänden aufgeben, wirksamere Maßnahmen als bislang zur schnellstmöglichen Einhaltung des gesetzlichen Grenzwerts für Stickstoffdioxid (NO2) zu ergreifen. Hierbei wird der nach dem Selbstverständnis der Verwaltung bestehende Gestaltungsspielraum in der Wahl der Mittel eingeengt und mit Zeitvorgaben auch konkret die Vorbereitung von Fahrverboten für Fahrzeuge mit Selbstzündungsmotor auferlegt. Maßgeblich stehen aber noch Rechtsmittelentscheidungen der Obergerichte offen. Klagebefugnis Erklärungsbedürftig ist zunächst, wie die verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen auf Betreiben von Umweltverbänden überhaupt zustande kommen konnten. Nach deutschem Verwaltungsprozessrecht kann nämlich nur derjenige klagen, der in eigenen Rechten verletzt ist. Die mit Teil I des Beitrags in der letzten Ausgabe erläuterten Luftreinhaltepläne besitzen aber nur verwaltungsinterne Bindungswirkung. Sie gewähren Dritten keine eigenen Rechte und stellen keinen Verwaltungsakt dar, dessen Umsetzung für einzelne Bürger oder betroffene Verursacher überhaupt einklagbar beziehungsweise angreifbar wäre. Nach deutschem Recht besteht auch keine Verbandsklagebefugnis. Von Umweltschutzverbänden gegen das Land Nordrhein-Westfalen, den Freistaat Bayern und vier weitere Bundesländer erhobene Klagen wurden jedoch gleichwohl zugelassen aufgrund einer Entscheidung des EuGH vom 08.3.2011 (Aktenzeichen C-240/09). Demnach muss Umweltschutzvereinigungen zur Gewährung "eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte" eine gerichtliche Überprüfung nationaler Entscheidungen der Verwaltung ermöglicht werden, wenn diese Entscheidungen möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union stehen. Konform hierzu wird deshalb zur Beurteilung der Klagebefugnis nicht unmittelbar auf den Rechtscharakter der Luftreinhaltungspläne abgestellt, sondern auf eine mögliche Einschränkung von Informations- und Kontrollrechten der Kläger nach der europäischen Luftqualitätsrichtlinie 2008/50/EG. Ziel der Klagen Mit den aktuell anhängigen Verwaltungsgerichtsverfahren möchten die klagenden Umweltverbände die betroffenen Bundesländer verpflichten, für Ballungsgebiete bestehende Luftreinhaltepläne so fortzuschreiben und zu aktualisieren, dass eine Einhaltung der aktuellen Grenzwerte für NO2 dort mit kurzfristig effektiven Maßnahmen tatsächlich bewerkstelligt werden kann. Einige dieser Verfahren sind in erster Instanz bereits zulasten der Behörden entschieden. Bei Rechtskraft rücken Fahrverbote für Diesel-Pkw als maßgebliche Hauptverursacher des NO2-Ausstoßes durchaus in greifbare Nähe. Die Thematik der Rechtsstreite wird anhand der nachfolgenden Beispiele beleuchtet. Düsseldorf Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat auf Klage der Deutschen Umwelthilfe entschieden, dass der von der Bezirksregierung für Düsseldorf erstellte Luftreinhalteplan 2013 so zu ändern ist, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen enthält zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet (VG Düsseldorf, Urteil vom 13.09.16 -3 K 7695/15). Konkret nennt das Urteil in den Gründen die Notwendigkeit einer Auseinandersetzung im Luftreinhalteplan mit der besonderen Problematik von Dieselfahrzeugen, "die unstreitig gegenüber benzinbetriebenen Fahrzeugen überproportional an der Überschreitung des NO2-Grenzwertes beteiligt sind". Vorgehalten wurde dem Land NRW die Unzulänglichkeit des Maßnahmenkataloges im Luftreinhalteplan, belegt durch eine seit 2010 anhaltende deutliche Überschreitung der Grenzwerte für NO2. Ein Erreichen beziehungsweise Unterschreiten dieser Grenzwerte sei nach den Prognosen zum Luftreinhalteplan absehbar auch nicht in Sicht. Um Überschreitungen so kurz wie möglich zu halten, müssten alle objektiv möglichen Maßnahmen ergriffen werden, unter anderem auch Fahrverbote für Dieselfahrzeuge mit zeitlicher und sachlicher Beschränkung. Das Gericht folgte im Wesentlichen dieser Auffassung und beurteilte die Argumentation der Verwaltung dagegen als unzureichend. Diese hatte sich auf einen eigenen Ermessensspielraum bei der Umsetzung der Aufgaben zur Luftreinhaltung berufen. Abzustellen sei nicht allein auf die Eignung von Maßnahmen, sondern auf eine erforderliche Abwägung und Beachtung aller Aspekte, zu denen neben der Finanzierbarkeit, der Aufrechterhaltung des öffentlichen Verkehrs und der Vermeidung unerwünschter Verkehrsverlagerungen vor allem auch ein tatsächlich unzureichender Handlungsspielraum der lokalen Behörden zähle. Die Kompetenzen für wirksame und in der Ausführung praktikable Maßnahmen lägen bei der Bundesgesetzgebung, angefangen von der Besteuerung des Dieselkraftstoffs über eine Änderung der Straßenverkehrsordnung zur Einführung von Fahrverbotsschildern für Dieselfahrzeuge bis zur Einführung der "blauen Plakette" als Voraussetzung erweiterter Beschränkungen in Umweltzonen. Das Urteil ist noch nicht rechtskräftig. Auf unmittelbar eingelegte Revision (Sprungrevision) des Landes wird das Bundesverwaltungsgericht voraussichtlich noch in diesem Jahr die rechtliche Überprüfung vornehmen. München Vergleichbare Entscheidungen erster Instanz gibt es auch aus München. Bereits mit dem Urteil aus 2012 (VG München -1 K 12.1046) war der Freistaat Bayern auf Klage der Deutschen Umwelthilfe zur Änderung des Luftreinhalteplanes für München verpflichtet worden, um schnellstmöglich die Einhaltung der NO2-Grenzwerte zu erreichen. Nach weiterhin dauerhafter Überschreitung setzte die Klägerin 2016 auf der Grundlage dieses Urteils beim Verwaltungsgericht die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000 Euro durch. Im Beschwerdeverfahren staffelte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 27.2.2017 (Az. 22 C 16.1427) das Zwangsgeld mit der Vorgabe eines exakten Fahrplans, in Schritten bis längstens 31.12.2017 ein vollzugsfähiges Konzept für die künftige Fortschreibung des Luftreinhalteplans mit Ausarbeitung von Verkehrsverboten für Fahrzeuge mit Selbstzündungsmotor zu veröffentlichen. Bei Einhaltung dieses vorgegebenen Fahrplans wäre 2018 ein Luftreinhalteplan mit Diesel-Fahrverboten zu erwarten mit anschließender Umsetzung durch die Stadt München. Schwer vorstellbar ist allerdings, dass ein Fahrverbot in gesperrten Bereichen Pkw-Diesel auch der neuesten Generation ab Euro 6 betreffen wird. Abhängig von der offenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Düsseldorfer Verfahren über die Kompetenzen der örtlichen Behörden erscheint es aber auch möglich, dass der Freistaat Bayern die tatsächliche Festsetzung angedrohter Zwangsgelder noch abwenden kann. In München jedenfalls ist die deutsche Umwelthilfe nicht alleine unterwegs. Auch der "Verkehrsklub Deutschland" (VCD) ist auf den Zug aufgesprungen und hat mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21.6.2016 (Az. 1 K 15.5714) mit gleichgelagerter Argumentation erstinstanzlich einen Prozesserfolg erzielt. Das bislang nicht rechtskräftige Urteil verpflichtet den Freistaat Bayern zur Aufnahme effektiverer Maßnahmen in den Luftreinhalteplan für München, ohne diese zu spezifizieren. Über die Berufung ist noch nicht entschieden. Kurzfassung 1. Auf Klage von Umweltschutzverbänden wurden die Länder NRW und Bayern verurteilt, wirksame Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der seit 2010 überschrittenen NO2-Grenzwerte in die Luftreinhaltepläne für Düsseldorf beziehungsweise München aufzunehmen, insbesondere auch mögliche Fahrverbote für Diesel-Pkw.2. Die Urteile sind bislang nicht rechtskräftig mit Ausnahme einer früheren Entscheidung des VG München aus dem Jahr 2012. Hier wurde aktuell dem Freistaat Bayern Zwangsgeld angedroht, wenn nicht konkret bis Jahresende Diesel- Fahrverbote im Luftreinhalteplan für München vorbereitet werden.3. Im Revisionsverfahren betreffend den Luftreinhalteplan für Düsseldorf wird das Bundesverwaltungsgericht darüber zu entscheiden haben, ob die Länder und ihre untergeordneten Behörden in Anbetracht anderweitig bestehender Zuständigkeiten des Bundes ausreichende Kompetenzen für eine erfolgversprechende Anordnung und Durchsetzung von Diesel-Fahrverboten besitzen. Sollte dies nicht der Fall sein, könnte dies auch dem Freistaat Bayern die Anordnung des Zwangsgelds ersparen. Kommentar Es bleibt spannend. Und weiterhin schwierig, verlässliche Voraussagen darüber zu treffen, ob infolge der vorliegenden Verwaltungsgerichtsentscheidungen absehbar Diesel-Pkw aus den Innenstadtbereichen verdammt werden. Für ältere Dieselmodelle ist dies wegen des Verursacher-Prinzips und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit jedenfalls wahrscheinlicher als für Fahrzeuge ab der Norm Euro 6. Versuche von Umweltverbänden, über gerichtliche Entscheidungen den Verwaltungsbehörden Vorgaben zu machen, müssen im Übrigen nicht immer Erfolg haben. So hat das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht am 27.3.2017 einen Antrag des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland auf Anordnung eines Verkaufsstopps für neue Euro-6-Dieselfahrzeuge abgelehnt, die im normalen Fahrbetrieb die nach der Norm auf dem Prüfstand gemessenen Emissionsgrenzwerte nicht einhalten. Beruhigend, denkt der Jurist. Da ist die Welt doch in Ordnung, aber durfte man wirklich damit rechnen?Robert Glocker Rechtsanwalt

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